[이제는 지방분권·(3)자치입법권 강화해야]상위법 '목줄 찬' 조례 '무늬만 자치법규'

'법령의 범위 안' 규정 탓 조례제정 제한 지역밀착 정책 '한계'
과태료 부과뿐 강제력도 없어… 입법 범위확대 등 개정 절실

"조례도 법인가요?"

헌법은 지방자치단체의 자치입법권을 보장하고 있다.

이에 지방자치단체의 의회는 '조례'라는 자치법규를 만들어 운영 중이다. 시·군을 제외한 경기도의 조례만도 696개에 달해, 경기도만의 법률 틀 속에서 도민들의 삶이 영위되고 있는 셈이다.



그러나 현실은 다르다. 도민들은 조례에 대한 의미와 뜻도 잘 이해하지 못하고, 생활 속에서 이를 적용받는 지도 제대로 알지 못한다. 이를 어긴다고 처벌받았다는 사례는 들어보지도 못했다.

자치입법권인 조례가 제대로 된 기능을 하지 못하고 있기 때문이다.

실제 자치단체의 조례제정권은 무늬만 있다. 상위법률과 행정명령 등을 통해 입법권이 제한돼 있는 것.

이는 법률상 조례는 '법령의 범위 안'(헌법 제117조·지방자치법 제22조)에서만 조례 제정이 가능토록 했기 때문이다. 이에 상위법 없이는 조례제정이 불가능한 현실이다.

한 지방의회 의원은 "주민복리 증진을 위한 조례를 만들려고 해도 입법 권한 범위가 제한적이어서, 지역밀착형 조례를 만드는 데 애로가 있다"며 "조례를 만들기 전, 국회가 만든 상위법부터 고려해야하는 게 현실"이라고 말했다.

조례가 현실에서 법적 기능을 하지 못하는 것은 강제력이 부족한 이유도 있다.

조례가 질서유지 기능 등을 수행하기 위해서는 강제력을 확보해야 하는데, 행정벌인 1천만원 이하의 과태료만 부과할 수 있는 것. 이 때문에 조례를 적용받는 주민들은 조례를 어긴 데 대한 범법의식도 부족한 게 사실이다.

이 때문에 전문가들은 관련 규정을 조속히 개정해야 한다는 목소리를 높이고 있다. 경기도 지방분권협의회 위원인 김상미 지방의회발전연구원장은 "현재 '법령의 범위 안에서'로 규정된 지방의회의 입법권을 '법령을 위반하지 않는 범위안에서'로 개정해 자치입법 범위를 확대할 필요성이 있다"고 주장했다.

도 관계자도 "조례의 실효성 확보를 위해 조례 위반 행위에 대한 처벌규정을 확대 및 다양화해야 한다"고 강조했다.

/김태성·신지영기자 [e-mail]